Pensionera produktivitetsavdraget nu!

Berättelsen tar sin början på 90-talet då produktivitetsavdraget blev en del av budgetprocessen. Avdraget infördes för att hålla tillbaka utvecklingen av myndigheternas förvaltningsanslag, och bygger på idén om att statliga verksamheter kan effektiviseras i samma takt som det privata näringslivet. Det kanske låter okej i teorin, men som så många andra idéer håller den tunt. Varför förklarar vi utförligt i rapporterna Otillräcklig stat – som precis lanserats – och Urholkad stat, men den kortfattade versionen är att: 

Avdraget framförallt har hämtats hem genom minskad personaltillväxt i staten. Det har lett till att färre tvingats göra mer, och till att 4 av 10 statligt anställda idag tvingas prioritera bort viktiga arbetsuppgifter varje vecka. Det har i sin tur lett till att alla verksamheter inte lyckas utföra sina uppdrag. Sammanfattningsvis blir alltså statlig verksamhet sämre, snarare än effektiviseras, på grund av avdraget. Därför behöver avdraget efter snart 30 år i tjänst tvångspensioneras. 

Vilka hinder står i vägen för en reform?

Avdragets doldisstatus är en barriär för konstruktiv diskussion i frågan. Men, i takt med att vi satt avdragets brister i strålkastarljuset har allt fler fått upp ögonen för att en förändring behövs. Vi kommer fortsätta att belysa dessa till frågan får den plats i debatten den förtjänar. 

Ett annat problem är att det finns för politiken tacksamma fördelar med att ekonomiska prioriteringar görs av en automatisk budgetmekanism. Som att produktivitetsavdraget genererar besparingar (och skapar reformutrymme) utan större ansträngning, liksom att det är bekvämt att göra generella besparingar jämfört med att fatta ”aktiva” beslut om nedskärningar. 

Det kanske allra största hindret utgörs av det faktum att statens resurser är begränsade. Att avskaffa produktivitetsavdraget skulle – allt annat lika – innebära att statliga verksamheter tar mer medel i anspråk än tidigare. Förslag om kostsamma förvaltningspolitiska reformer brukar ha svårt att stå sig i konkurrensen med sakpolitiska reformer. Med det sagt är det svårt att föreställa sig att produktivitetsavdraget avskaffas rakt av. 

Så, vad är ett realistiskt alternativ till produktivitetsavdraget? 

Det är inget fel med att styra verksamheter mot att effektiviseras, likt nuvarande produktivitetsavdrag gör. Statskontoret visade nyligen i en studie att det finns godeffektiviseringspotential i statliga verksamheter. Men Statskontoret visade också, och det här är viktigt, att förutsättningarna för effektivisering skiljer sig åt mellan verksamheter. Det är just det här produktivitetsavdraget inte tar hänsyn till, eftersom det utgår från antagandet är effektivisering är lika görbar för alla organisationer – som vore det en naturlag. 

Vare sig produktivitetsavdraget reformeras eller avskaffas helt till förmån för en ny mekanism måste följande insikt finnas med i förändringsarbetet: att förutsättningarna att effektivisera ser olika ut behöver avspeglas i resurstilldelningen. Optimalt sett skulle en ny mekanism ta hänsyn till de faktiska förutsättningarna i respektive organisation: hur stora effektiviseringar myndighet X åstadkommit över tid och hur stor potential som finns framgent. Det är åtminstone i den riktningen vi måste sträva.

Den kritiske ställer sig säkert frågan: hur precis kan en sådan modell egentligen bli? Tja. Att den utgår från verksamheternas verklighet skulle under alla omständigheter göra den mer träffsäker än dagens modell.

Stärk demokratistyrningen av förvaltningen

Att effektiviseringshetsen brett ut sig i staten beror inte bara på bristande resurstilldelning. Det beror också på att begreppet effektivitet missbrukats. Effektivitet är i dess rätta bemärkelse en produkt av förhållandet mellan kostnader, resultat och kvalitet. I myndighetsledningarna har dock begreppet ofta tolkats för snävt och fokuserat ensidigt på kostnaderna, vilket har lett till att verksamheterna prispressats med försämrade resultat och kvalitet som följd. Det här beteendet skulle förstås motverkas av att avdraget avskaffades eller reformerades, då en lossad svångrem skulle skapa bättre förutsättningar för myndighetsledningarna att göra rätt prioriteringar i sitt effektiviseringsarbete. Men problemet borde också attackeras genom förändringar på den institutionella spelplanen.

Som flera förvaltningspolitiska forskare betonat har ekonomistyrningen och de värden den representerar en stark ställning i staten, genom de myndigheter och de författningar som är satta att bevaka intressen på området. På motsvarande vis behövs fler institutionella spelare som bevakar de demokratiska beslutens genomförande. Det kan exempelvis handla om att inrätta en ny myndighet på det förvaltningspolitiska området, likt vi förordar i Otillräcklig stat. Eller om att genom lagstiftning ställa än högre krav om och på uppdragens utförande. Att statlig verksamhet är exempelvis rättssäker och ger god service till medborgarna är minst lika viktigt som att den är kostnadseffektiv. Rätt utformat kan ny lagstiftning jämna ut förhållandet mellan hur styrande ekonomiska respektive demokratiska värden är i förvaltningen.

Varför ska politiken gå med på våra rop om reformer? 

För det första, eftersom det sannolikt är en samhällsekonomiskt god idé att göra så. Att exempelvis ge den vägledning och stöd som behövs för att ta sig ur långtidsarbetslöshet är en kostsam insats, men görs den rätt är det väl investerade pengar. Görs den halvdant, eller inte alls, leder det tvärtom till kostnader för samhället. För det andra. Att statliga verksamheter är kapabla att utföra sina uppdrag borde betraktas som en demokratisk hygienfaktor. Kan vi verkligen påstå att den demokratiska processen fullföljs om förvaltningen inte har förutsättningar att göra verklighet av politiskt fattade beslut? Och sist men inte minst: för att medborgarna ska få det de förväntar sig och för att tilliten till staten således ska förbli hög. Så kommer inte vara fallet om effektiviseringshetsen, och produktivitetsavdraget i synnerhet, tillåts urholka förvaltningen i 30 år till.

Björn Hallberg, utredare Fackförbundet ST